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《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款规定，市场监督管理部门通过投诉、举报、其他部门移送上级交办等途径，发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十三条第一款也规定，市场监督管理部门在调解中发现涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的，应当自发现之日起十五个工作日内予以核查，并按照市场监督管理行政处罚有关规定予以处理。也就是说，市场监管部门无论通过投诉举报，还是在消费者权益争议调解中，一旦发现违法线索，都应当依法予以核查，并根据核查结果作出是否立案的决定。
需要说明的是，本文所称的“核查”是狭义概念，仅指核实违法线索所指向的违法事实，包括现场检查、询问等，不包括为研判定性而查询收集相关资料或者向有关机关函询相关信息的行为。笔者结合一个具体案例，对投诉举报核查的内容及注意事项予以分析。
01案情
2021年10月23日，举报人在安徽某超市购得一盒“精品水果”（内装柿饼），金额为12.8元，该产品标注的执行标准是DBS45/ 016，生产日期是2021年9月23日。举报人发现该执行标准已于2021年3月15日被公告废止，因此认为该商品使用已经废止的执行标准，质量存在缺陷，属于《侵害消费者权益行为处罚办法》第六条第（二）项所指的“以虚假或者引人误解的商品说明、商品标准、实物样品等方式销售商品或者服务”的侵害消费者权益行为。举报人于2021年10月29日向安徽省某县市场监管局邮寄投诉举报书。
2021年11月16日，该县市场监管局执法人员对被举报人经营场所实施现场检查，但未发现举报所称的内装柿饼的“精品水果”。被举报人称其未销售过上述被举报商品，且举报人所提供票据标注的商品名称为“精品水果”，并非盒装散称柿饼。该局认为，举报人提供的票据上标注的商品名称为“精品水果”，单价为12.8元，但未在现场要求被举报人更改名称并注明实际商品，且举报材料中的照片均为事后静态拍摄，并非在货架上拍摄，现场检查未发现被举报商品，无法认定举报的违法行为。
11月25日，该县市场监管局向举报人作出回复，决定对其举报线索不予立案。举报人不服，向该县政府提出行政复议申请。2022年2月18日，行政复议机关作出决定维持不予立案。
02分析
1.对是否存在违法线索的判别
按照《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款和《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十三条第一款的规定，启动核查程序的条件是“发现违法线索”（应指根据现有证据或者材料，认为可能存在违法）。因此，市场监管部门接到投诉举报，首先应判定是否存在违法线索，并非所有投诉举报都要实施现场核查。
这起案件中，举报人称其购买的食品使用已经废止的食品安全地方标准，此时执法人员应判定销售此种食品的行为是否违法。如果不违法或虽违法但无须行政处罚的，则核查投诉举报指向的违法事实是否存在意义不大。此时执法机关可以在不打扰被举报人状态下，直接作出不予立案的决定，并回复具名举报人。需要注意的是，此时不要使用案件线索告知函，只需将情况告知对方即可。
这起案例中的DBS45/016标准代号不全，经查询，应为广西食品安全地方标准《柿子干制品》（DBS45/016-2018）。《中华人民共和国标准化法》第二条第二款规定：“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。”《中华人民共和国食品安全法》第二十五条规定：“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。”食品安全地方标准均系推荐性标准，并非强制执行标准，即便使用废止的推荐性食品安全地方标准，只要生产的柿饼不违反强制性国家食品安全标准，应不构成违法。从执法角度看，举报人并无证据证明，市场监管部门亦无合理怀疑涉案柿饼有不符合食品安全标准的情形，不具备《市场监督管理部门行政处罚程序规定》第十九条第一款所规定的立案条件。此处的“合理怀疑”，是指根据相关事实，如感官异常、储存条件较差等，怀疑涉案产品可能存在不符合食品安全标准的问题。没有“合理怀疑”情况，市场监管部门不应任意对被举报人产品实施抽样取证。
举报人认为使用废止的食品安全地方标准属于《侵害消费者权益行为处罚办法》第六条第（二）项所指的侵害消费者合法权益行为，也不能成立。使用失效的地方标准，并不是以虚假或者引人误解的“商品标准”销售商品的行为。废止的食品安全地方标准高于食品安全国家标准，企业选择适用，可能使人误以为该执行标准仍然有效，但不影响实质性购买行为。
2.核查违法线索应当清晰、不必全面
核查的目标是求证投诉举报是否属实，即指认的违法事实是否存在。以此案为例，执法人员在检查中未发现内装柿饼的“精品水果”，此时不宜直接下结论，应从以下几方面入手。
首先，应明确“精品水果”与盒装散称柿饼的关系。举报人既然声称“精品水果”就是柿饼，并提供了相关实物照片证据，执法人员需要搞清楚为什么票据上写的是“精品水果”而不是“柿饼”，需要向被举报人了解，也要与举报人沟通。
其次，实务中被举报人出于自身利益考虑，存在不承认其出售过涉案商品的可能性，因此执法人员不能偏听偏信，应要求被举报人解释“精品水果”是什么，并提供包装盒。被举报人不能解释或者拒绝（不能）提供包装盒的，应承担不利法律后果。
最后，如果举报人对执法人员提出的合理要求不予配合，致使举报指向的违法事实无法核实，执法机关作出不予立案决定，并无不当。举报人提供的实物照片等属于证据，被举报人应承担相应举证责任，包括提供完整的原始进货和销售记录，证明其未销售过涉案“精品水果”。被举报人不能提供完整的原始进货销售记录的，应认定举报人提供的证据成立。因此，此案较好的做法是调取被举报人自2021年9月23日至11月16日的全部销售记录，确认没有涉案“精品水果”后作出不予立案决定。
3.正确理解行政处罚的“全面调查”
《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十一条第一款规定，办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据。“全面调查”是指立案后的案件调查要求，由于核查也属于案件调查的组成部分，故“全面调查”原则也适用于核查阶段。
“全面调查”，不仅要收集当事人违法的证据、违法情节严重的证据，也要收集当事人不违法、违法行为轻微或者较轻的证据。就本案而言，执法人员应全面核查与涉案商品有关的事实，包括收集原始进货销售记录、对相关实物进行提留和拍照，制作询问（调查）笔录等。无论举报人是否“职业打假人”，执法机关都需要依法处理其举报事项，对举报人也可以制作调查笔录。
